La autonomía provincial

1. Introducción.

La Provincia ha sido en numerosas ocasiones objeto de diversas críticas y debates, sobre todo en cuanto a la verdadera utilidad e infiltración social de esta Administración Pública reconocida constitucionalmente.

En este proyecto partimos de un breve apunte histórico, que sirve de encuadre contextual en la sociedad en que vivimos y en la que se desarrolla materialmente la Provincia, con enfoques tanto de base constitucional como aspiraciones legislativas. Así seguiremos por un desarrollo jurisprudencial del concepto y unas respectivas críticas del adoctrina a la jurisprudencia constitucional.

Finalmente, concluir con pequeños apuntes y caracteres, sin perder nunca de vista la óptica del derecho administrativo.

a. Marco Constitucional.

Empezaremos por hacer referencia al marco legal que se corresponde con la Constitución Española. Concretamente al artículo 141 CE sobre el principio de autonomía provincial.

“1. La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica.

2. El gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo.

3. Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.

4. En los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos.”

Durante los debates constituyentes este artículo fue particularmente controvertido y suscitó importantes diferencias entre quienes eran partidarios de mantener la institución provincial como parte de la nueva organización del Estado y quienes apostaban por su supresión o sustitución por otras entidades al considerarla un obstáculo para la descentralización estatal. Pese a ello, la Constitución reconoce a las provincias en su doble dimensión local y estatal y las equipara con los municipios y las comunidades autónomas. La provincia es, por un lado, entidad local, con personalidad jurídica y, por otro, circunscripción para el cumplimiento de las actividades del Estado.

Pero además hay otros artículos constitucionales en los que la entidad provincial resulta ser un elemento de trascendental importancia. Es el caso de los artículos 69 y 143 CE. El primero, tras definir al Senado como cámara de representación territorial, establece en su párrafo segundo que en cada provincia se elegirán cuatro senadores. Por su parte, el artículo 143.2 hace recaer la iniciativa del proceso autonómico en todas las diputaciones interesadas o en el “órgano interinsular correspondiente”. A la vista de estos dos artículos, la existencia de la provincia en el texto constitucional no goza de un carácter contingente, ya que en el caso de su supresión se estaría imposibilitando la aplicación de los mencionados artículos y se vulneraría el tenor literal de los artículos 137 y 141.1 CE. No obstante, hubieran sido posibles otras soluciones menos rígidas, de forma que en lugar de constitucionalizar el carácter intangible de la provincia se hubiera habilitado un sistema que permita a las comunidades autónomas organizar su espacio supramunicipal atendiendo a la fórmula que mejor respondiera a sus necesidades y sus particularidades propias.

En la Constitución, la alteración de los límites provinciales es una competencia estatal que requiere la aprobación por las Cortes Generales mediante ley orgánica. Estos requisitos reforzados tienen su explicación en los intentos de supresión de las provincias, como ya hemos apuntado, por ciertos sectores nacionalistas que, ante el carácter necesario de la misma, trataron mediante fraude de ley convertir a las comunidades pluriprovinciales en una sola provincia vulnerando, en consecuencia, la garantía institucional de la entidad provincial.

El apartado segundo de este mismo artículo 141 encomienda el gobierno y administración autónoma de las provincias a las diputaciones “u otras corporaciones de carácter representativo”. Dicha consideración parece pensada para dar cabida a las comunidades autónomas uniprovinciales y a las provincias insulares, o para evitar conflictos terminológicos en relación con la denominación de las corporaciones provinciales en Navarra, Vizcaya, Guipúzcoa y Álava. En cuanto a la organización de las diputaciones, el artículo 141.2 CE deja claro que los órganos rectores de las provincias, cualquiera que sea su denominación y composición, extremo este reservado a la ley, deberán ser elegidos democráticamente. Sin embargo, en este caso, y a diferencia de lo que ocurría para el municipio, no se exige sufragio universal para la elección de los diputados provinciales. Esta falta de atención al diputado provincial no es una novedad de la Constitución de 1978, sino que es el fruto de una constante histórica y una consecuencia más de la confluencia de intereses políticos enfrentados durante los debates constituyentes.

El apartado tercero permite crear “agrupaciones de municipios diferentes a la provincia”. La inclusión de esta cláusula en la Constitución también fue objeto de discusión en torno a su conveniencia. No existían precedentes en la historia constitucional española de un precepto de este tipo y eso no había supuesto un obstáculo, ni dogmático ni práctico, para poner en funcionamiento otras fórmulas organizativas tales como las comarcas, áreas metropolitanas, etc. Además, la supuesta analogía que desde los sectores más nacionalistas quería establecerse entre “agrupaciones de municipios diferentes a la provincia” y comarca fue vista desde otras fuerzas políticas como una discriminación frente a otras fórmulas de organización propias de algunas regiones como es el caso de las parroquias de Galicia o las pedanías. De este modo, la opción por una fórmula abierta deja en manos del legislador la concreción de la organización, atribuciones y potestades de las fórmulas asociativas posibles.

Finalmente, el artículo 141.4 incluye como entidad local a las islas. La verdadera novedad que introduce este apartado constitucional es la extensión del carácter autonómico e insular, es decir un doble nivel respaldado en este precepto. En concreto esta peculiaridad se refiere a las Islas Baleares y a las Islas Canarias.

2. Consideraciones generales.

La constitución de 1978, siguiendo una larga tradición legislativa que se remonta a la Constitución de Cádiz, construye el régimen local sobre los municipios y las provincias, y las entidades insulares, configurándose así como uno de los pilares de la organización territorial del Estado. La norma fundamental dedica tres artículos a las entidades locales (artículos 140, 141 y 142), aparte de las referencias directas que se contienen en otros artículos (artículos 133.2 y 137 CE). Además, se pueden encontrar otra serie de referencias más indirectas, relacionadas con la intervención de las entidades locales en los mecanismos de acceso a la autonomía descritos en la Constitución, como es el caso de los artículos 143, 144, 146 y 151 y de las disposiciones transitorias 3, 4 y 5. Sin embargo, estos pocos preceptos bastan para recalcar aspectos tan importantes como la atribución del gobierno y la administración de los municipios y las provincias a sus respectivas corporaciones de carácter representativo (artículo 140); la atribución en régimen de autonomía de la gestión de sus propios intereses (artículo 137); la posibilidad de establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y con las leyes (artículo 133.2); la suficiencia financiera para el desempeño de sus funciones (artículo 142), y finalmente, la necesidad de ley para la atribución de competencias a las entidades locales (artículo 142).

3. Referencia jurisprudencial. Carácter indispensable de la provincia.

En nuestra Constitución la provincia ostenta la misma garantía que los municipios y, conforme al artículo 137, el Tribunal Constitucional en su conocida sentencia de 28 de julio de 1981 sostiene que la provincia, como ente local que es, junto con las comunidades autónomas y los municipios, componente esencial del Estado, un elemento arquitectural indispensable del mismo cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales. Con esta afirmación, el Tribunal Constitucional otorga a la provincia una auténtica garantía institucional que refuerza su protección y la singulariza con respecto a otras entidades locales constitucionalizadas a las que la Constitución no reconoce expresamente su autonomía. Continúa el Tribunal Constitucional:

“El texto constitucional contempla también la posibilidad (artículo 141.3) de crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia”, pero la autonomía de estas agrupaciones de municipios “no aparece constitucionalmente garantizada”, a diferencia de lo que ocurre con la provincia (fundamento jurídico 3 de la STC de 28 de julio de 1981).

Con esta aseveración, el tribunal Constitucional consagra la posición privilegiada que en principio debe ocupar la provincia respecto de las diferentes agrupaciones de municipios que se pueden crear por las comunidades autónomas.

La apuesta de la Constitución por mantener la estructura provincial en el actual sistema autonómico español se manifiesta en cinco sentencias de capital importancia, que son las que refuerzan y dotan de contenido a la provincia frente al legislador estatal y autonómico.

a. STC 4/1981, de 2 de febrero, formula la doctrina general sobre la “garantía constitucional”, según la cual la Constitución garantiza la existencia de ciertas instituciones a las que considera imprescindibles, pero las cuales no existe un desarrollo orgánico en el texto constitucional. El legislador ordinario es el encargado de dotar de contenido a la institución preservándola en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar. También señala que son muy distintas las opciones que caben en el concepto de autonomía y, por tanto, lo que la Constitución garantiza para cada entidad “lo es en función del criterio del respectivo interés: interés del municipio, de la provincia y de la comunidad autónoma”, y añade que “concretar ese interés en relación con cada materia no es fácil y, en ocasiones, sólo puede llegarse a distribuir la competencia sobre la misma, en función del interés predominante.

b. STC 32/1981 de 28 de julio, relativa al recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno frente a la Ley de Cataluña de 17 de diciembre de 1980, que pretendía suprimir las cuatro Diputaciones Provinciales de la Comunidad Autónoma Catalana. El Tribunal Constitucional se muestra tajante al afirmar que la supresión de la provincia, directa o indirectamente en el ámbito de una comunidad autónoma, es anticonstitucional , anulando la ley 6/1980 de 17 de diciembre, de “transferencia urgente y plena de las diputaciones catalanas a la Generalidad.” Añade que por este mismo motivo se considerará contrario a la Constitución cualquier intento por parte del legislador ordinario -estatal o autonómico- que se traduzca en un vaciamiento de las funciones provinciales que dejen a estas desprovistas de sus funciones. Las Comunidades Autónomas tienen en materia local una competencia derivada que se encuentra constreñida al desarrollo y aplicación de las bases estatales recogidas en la LRBRL.

c. La STC 76/1983 de 5 de agosto sobre la Ley orgánica de armonización del proceso autonómico (LOAPA), en la que el Tribunal Constitucional hace referencia a la garantía constitucional de la autonomía provincial en su esfera competencial como un aspecto básico del régimen local. Se deja claro que las comunidades autónomas tienen en materia provincial una competencia derivada y no provincial, limitada al desarrollo o aplicación de las bases estatales para evitar interpretaciones diferentes por parte de las comunidades autónomas de la autonomía local constitucionalmente garantizada.

d. En la STC 27/1987, de 27 de febrero, el Tribunal Constitucional insiste en la doctrina defendida en ocasiones anteriores (STC 4/1981 y 32/1981), según la cual la garantía institucional hace referencia tanto al mantenimiento del escalón provincial como a su autonomía y régimen democrático. La importancia de esta sentencia reside también en que se incluye a la LRBRL como parte integrante del bloque de constitucionalidad (fundamento jurídico 4) y en que reconoce la imprecisión inexistente entre el contenido competencial de la autonomía local en general y sobre el concepto de la autonomía provincial en particular.

e. La STC 216/1989 de 21 de diciembre, sobre el recurso de inconstitucionalidad que interpuso contra la LRBRL de 2 de abril de 1985. Aunque en esta sentencia no hay referencias explicitas en torno a la provincia, puesto que se centra en el alcance del artículo 149.1.18 CE, su interés reside en que constituye una referencia básica para determinar el alcance de la autonomía local (fundamento jurídico 1) y sobre la obligada redistribución de competencias entre las diferentes entidades territoriales constitucionalizadas (fundamento jurídico 13).

4. Críticas de la doctrina a la jurisprudencia constitucional.

La provincia goza de un estatus constitucional privilegiado y reforzado como contrapeso institucional a las comunidades autónomas a las que la Constitución reconoce competencias sobre la ordenación del espacio supramunicipal (artículos 141.3 y 152.3 CE), mientras que les niega su disponibilidad sobre el espacio provincial. Ahora bien, esta aparente rigidez constitucional no se corresponde con la regulación posterior del ente provincial en la legislación autonómica.

La provincia como entidad local ha desaparecido en algunas comunidades autónomas, bien por sustitución de la Diputación por otro tipo de entidad -caso de las comunidades insulares, en donde los cabildos o consejos asumen las misma funciones que las diputaciones en los territorios no insulares (artículo 10 de la Ley 12/1083, del proceso autonómico)- o bien por la integración de la Diputación dentro del entramado institucional de las comunidades autónomas -caso de las comunidades autónomas uniprovinciales (artículo 9 de la LPA)-. En otras comunidades autónomas, como la del País Vasco, las diputaciones forales adquieren un perfil característico debido a la especial configuración de los territorios históricos vascos. Esta diferente tipología, en cuanto a la configuración del ente provincial, contrasta con los rígidos postulados que el Tribunal Constitucional ha mantenido sobre la generalización de la institución provincial en todo el territorio del Estado.

5. Conclusiones.

La Constitución de 1978 ha tratado que la regulación del ente provincial sea un reflejo de los rasgos que la historia le han ido imprimiendo junto con aquellos otros propios del nuevo sistema autonómico en el que la provincia tenía que integrarse. Su lectura permite el estudio del ente provincial desde las tres perspectivas anteriormente mencionadas: la provincia como entidad local, como división territorial, y desde el papel que ocupa en el sistema de representación política. Estas tres dimensiones ofrecen una primera y necesaria aproximación al papel que la provincia ocupa en el conjunto del Estado, pero no agotan ni dan todas las claves sobre el rol que la provincia ocupa realmente en el entramado territorial y político español.

6. Bibliografía.

SALVADOR CRESPO, MAYTE. La autonomía provincial en el sistema constitucional español. Intermunicipalidad y Estado Autonómico. Fundación Democracia y Gobierno Local. Primera Edición. Julio de 2007.

MORILLO-VELARDE PÉREZ, JOSÉ IGNACIO. Las Diputaciones Provinciales en la Comunidad Autónoma de Andalucía. Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 65, 1990.

MORILLO-VELARDE PÉREZ, JOSÉ IGNACIO. La provincia en el Derecho propio de Andalucía. Revista andaluza Administración Pública, núm. 33, 1999.



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